BREVE ANÁLISIS DE LA CONFERENCIA DE LIMA SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO

International Institute for Sustainable Development. Boletín de Negociaciones de la Tierra, Servicio Informativo sobre Negociaciones Relacionadas con el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible.

“Ladrillo sobre ladrillo, ciudadanos míos, ladrillo sobre ladrillo.”
– Atribuido a Adriano, emperador romano

Al llegar a Perú, los delegados fueron recibidos por un espíritu decididamente positivo. Como Presidente de la CP 20/RP 10 Manuel Pulgar-Vidal señaló, en su discurso de apertura que, antes de la Conferencia de Lima, el mundo había recibido una serie de “buenas señales” de la Cumbre del Clima del Secretario General de las Naciones Unidas, la movilización de recursos inicial del Fondo Verde del Clima (GCF), los anuncios “históricos” de varios de los principales países emisores de gases de efecto invernadero, incluyendo la UE, EE.UU. y China, así como el impulso generado por el Quinto Informe de Evaluación del IPCC. Se esperaba que este espíritu de “optimismo y logros sin precedentes”, según fue descrito por la Secretaria Ejecutiva de la CMNUCC, Christiana Figueres, ayudara a avanzar en el trabajo sobre una serie de productos clave destinados a proporcionar lo que el Copresidente del ADP Kishan Kumarsingh llamó una “base sólida” sobre la cual construir un nuevo acuerdo que sería adoptado en París.

En octubre, en un discurso a la ADP, Pulgar-Vidal señaló cuáles eran los resultados que esperaba para Lima, destacando entre ellos: un texto claro, estructurado y sustantivo sobre los elementos del nuevo acuerdo; la definición de la información que debe presentarse en 2015 como parte de las contribuciones determinadas a nivel nacional (INDC) de las Partes; y un plan concreto para el período anterior a 2020, que incluyera medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones existentes y la implementación de las opciones de política con mayor potencial de mitigación. También hizo hincapié en la importancia de la confianza y la fe en el proceso, así como entre las Partes. Como muchos han aprendido de anteriores reuniones sobre el cambio climático, sin confianza y fe no se pueden sentar bases para el futuro.

Este breve análisis evaluará en qué medida se produjeron estos resultados que se esperaban de Lima, las implicaciones del “Llamado de Lima a la Acción Climática” para las negociaciones del nuevo acuerdo sobre el clima, y ​​si la Conferencia de Lima logró sentar una base sólida para la construcción un ambicioso acuerdo climático mundial en París, en el que cada país sea capaz de encontrar una “habitación”.

COLOCANDO LADRILLOS

Moderador ferviente y facilitador invisible, la Presidencia peruana no escatimó esfuerzos para asegurar que durante la Conferencia de Lima el tiempo fuera manejado con eficacia. Como la mayoría de las sesiones formales de negociación apenas superó la marca de las 6 de la tarde, y los Órganos Subsidiarios finalizaron su trabajo en un plazo temprano sin precedentes, los delegados pudieron arremangarse y ponerse a trabajar en las piedras angulares del nuevo acuerdo, el texto del proyecto de decisión sobre INDC y la acción climática reforzada pre-2020.

Durante más de seis días las Partes intercambiaron puntos de vista sobre el documento oficioso de los Copresidentes que contenía elementos de un texto de negociación e hicieron varias propuestas, que fueron reflejadas en un documento revisado publicado en el sitio web de la CMNUCC temprano en la mañana del lunes 8 de diciembre, fecha en que el texto se había hinchado pasando de 23 a 33 páginas. Algunos se preocuparon porque la proliferación de opciones, señal de que el proceso de negociación era claramente conducido por las Partes, no había sumado a la claridad y estructura del proyecto de texto de negociación, y podría complicar el trabajo futuro.

Al final, los delegados acordaron anexar este texto a la decisión de la CP sobre avanzar aún más la Plataforma de Durban con un descargo de responsabilidad contenido en una nota que indica que los elementos de un texto de negociación reflejan un “trabajo en progreso” y “ni indican una convergencia en las propuestas presentadas, ni impedirán que surjan nuevas propuestas de los países emergentes en el curso de las negociaciones en 2015”. Este descargo tenía intención de incluir las preocupaciones planteadas por muchos países en desarrollo en cuanto a que anexar el texto sobre elementos a la decisión de la CP podría condicionar la forma jurídica, la estructura o el contenido del acuerdo de París y, por lo tanto, se manifestaban en contra de “formalizar” cualquier lenguaje que pudiera excluir a algunas de las opciones de ser consideradas en 2015, o bloquear a otras. No hay duda de que un limitado avance sobre los elementos ejercerá presión en los negociadores del ADP que se reunirán en Ginebra en febrero de 2015, que se espera produzcan un proyecto de texto de negociación para que las Partes lo consideren más adelante ese mismo año.

MOVIENDO MUROS EN UNA CASA “DIVIDIDA”

En la base de las discusiones sobre los elementos de un texto de negociación y sobre el proyecto de decisión acerca del avance de la Plataforma de Durban estuvieron una serie de cuestiones políticas generales. Entre ellas, la diferenciación; el papel de la Convención y sus principios y disposiciones en el futuro acuerdo; y la cuestión de la paridad legal entre mitigación y adaptación, por un lado, y la mitigación y los medios financieros y de otro tipo de apoyo, por el otro. Muchos delegados señalaron que sobre estas cuestiones el ADP tenía una “casa dividida” claramente – hasta el punto que algunos tenían confianza en que las Partes se separaban.

La cuestión sobre cómo se reflejará la diferenciación en el acuerdo de París impregnó las negociaciones del ADP. Por ejemplo, la mayoría de los países en desarrollo, en particular los LMDC, sostuvieron que debería haber diferenciación, tanto en el acuerdo de 2015 como en las INDC, de conformidad con las obligaciones de las Partes en el marco de la Convención, y que se deberían reflejar los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y de equidad. Por otro lado, EE.UU. abogó por una diferenciación de conformidad con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas, en línea con las cambiantes circunstancias nacionales. Los LMDC también se opusieron fuertemente a la formulación “las Partes en condiciones de hacerlo” en relación con la prestación de apoyo a los países en desarrollo para la preparación y ejecución de sus INDC, y con proporcionar recursos adicionales al GCF, el FMAM, el Mecanismo de Tecnología y el Fondo para la Adaptación, con el argumento de que este tipo de lenguaje rompía con la bifurcación basada en la Convención, eliminando en los hechos el muro que existe entre las Partes del Anexo I y aquellas no incluidas en el Anexo I.

La cuestión de la paridad legal entre los diferentes componentes del acuerdo de 2015 también fue objeto de un acalorado debate. Los países en desarrollo alertaron reiteradamente contra un enfoque para las INDC “centrado en la mitigación”, e instaron a que se reflejen de manera equilibrada la adaptación y los medios de ejecución, y que la provisión de financiamiento ocupe el centro del escenario. De particular importancia para la AOSIS y los PMA era que la cuestión de las pérdidas y los daños quedara reflejada como un elemento independiente dentro del futuro acuerdo, no sólo en el texto sobre los elementos, sino también en la decisión sobre ADP.

La incapacidad de las Partes para llegar a un consenso llevó a la adopción de un enfoque de tres vertientes, que incluyó la continuación de las negociaciones en el ADP, consultas ministeriales y consultas por parte del Presidente de la CP. Después de las consultas de la Presidencia con los grupos de negociación, que continuaron hasta altas horas de la noche del sábado – muchas horas después del final previsto de la Conferencia a las 6 de la tarde del viernes– se concluyó el “Llamado de Lima a la Acción Climática”. Puede decirse que este documento final cambia el muro de la diferenciación. Aunque el trabajo del ADP “estará bajo la Convención y guiado por sus principios” y el nuevo acuerdo “deberá abordar de manera equilibrada” no sólo la mitigación, sino también la adaptación, el financiamiento, el desarrollo y la transferencia de tecnologías, el desarrollo de capacidades, y la transparencia en la acción y el apoyo, el compromiso del ADP de llegar a un acuerdo ambicioso en 2015 es, sin embargo, descrito como el de reflejar las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas “a la luz de las circunstancias nacionales”. Esta redacción parece abrir la puerta a una interpretación subjetiva de la diferenciación. Algunos también se preguntaron si esto modificaría la interpretación de responsabilidades comunes pero diferenciadas como el reflejo de la responsabilidad histórica, aunque se evite el uso de términos controversiales como “dinámica” o “en evolución”. Sobre la cuestión de la paridad, sin embargo, el texto final ofrece algunas garantías a los países en desarrollo, dando a la adaptación un papel más prominente en el futuro acuerdo y las INDC de las Partes, así como en la provisión de apoyo.

El Llamado de Lima para la Acción por el Clima también hace referencia en el preámbulo al Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños. Tras la adopción de la decisión de la CP, Tuvalu, por los PMA, hizo una declaración solicitando que se registre en el informe de la reunión. Entonces, hizo hincapié en que el texto del preámbulo sobre el Mecanismo Internacional de Varsovia, junto con “entre otras cosas”, en el párrafo operativo que enumera los componentes de las INDC, es –según entienden los PMA– una “clara intención” de que el nuevo acuerdo se ocupe “correctamente, con eficacia y progresivamente” de las pérdidas y los daños. Aunque legalmente redundantes, tales declaraciones reafirman las posiciones e interpretaciones de las Partes sobre el texto acordado, manteniendo su relevancia y visibilidad.

Una preocupación adicional expresada por los países en desarrollo durante las negociaciones –similar a la planteada en relación con el texto de los elementos– fue que una decisión de la CP 20 sobre el avance de la Plataforma de Durban podría ser perjudicial para el resultado en París. En este sentido, el Llamado de Lima para la Acción por el Clima sostiene explícitamente que los arreglos sobre las INDC especificados en él “son sin perjuicio de la naturaleza jurídica y el contenido” de las INDC de las Partes, o del contenido del futuro acuerdo.

¿DERRIBANDO EL MURO?

En general se esperaba que la CP 20 ayudara a fortalecer las INDC como un componente central del nuevo acuerdo, aclarando su alcance y especificando la información necesaria para facilitar su claridad, transparencia y comprensión. Sin embargo, las Partes también estuvieron divididas en sus expectativas para el texto sobre las INDC, en relación con los requisitos de información, el alcance y la comunicación. Aunque la Conferencia de Lima cumplió estas expectativas en cierta medida, muchas Partes y observadores sintieron que la decisión tiene importantes deficiencias.

El Llamado de Lima para la Acción por el Clima cumple con éxito el mandato de Varsovia de identificar la “información que las Partes proporcionarán al presentar sus contribuciones”, ya que hace referencia a información cuantificable, periodos de tiempo, cobertura, supuestos metodológicos y una evaluación subjetiva de la equidad y ambición. Sin embargo, al afirmar que las INDC “pueden incluir, según corresponda, entre otras cosas”, estos diversos aspectos, el texto no establece un nivel mínimo de tipos comunes de información que todas las Partes deben comunicar, lo que reduce significativamente la posibilidad de que sean comparables, y suma significativamente a las contribuciones.

El alcance de las INDC también mostró importantes divergencias entre las posiciones de las Partes. Este debate se centró en la interpretación de la decisión de Varsovia, que establece que las INDC deben estar dirigidas “a lograr el objetivo de la Convención que fue establecido en su artículo 2.” Los países desarrollados interpretaron esto como que la mitigación debe ser el único componente de las INDC, mientras que los países en desarrollo insistieron en la necesidad de incluir a la adaptación y los medios de ejecución -con los países en desarrollo proporcionando información sobre sus necesidades en términos de medios de ejecución y los países desarrollados dando información sobre su contribuciones financieras, como condición previa para la acción reforzada de los países en desarrollo. Como solución de compromiso entre estos dos puntos de vista, el Llamado de Lima para la Acción por el Clima invita a las Partes a “considerar la inclusión de” un componente de adaptación en sus INDC, lo que refleja un amplio consenso en cuanto a que las medidas de adaptación requieren ser fortalecidas junto con las de mitigación. Las Partes también pudieron ponerse de acuerdo sobre el reconocimiento de las circunstancias especiales de los Países Menos Adelantados y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, permitiéndoles presentar “estrategias, planes y acciones” para un desarrollo con bajas emisiones. En tanto, implícitamente se espera que todos los demás países hagan algo más. Este último aspecto es otro ejemplo de la flexibilidad incorporada, que se traduce en la falta de un requerimiento claro para que las Partes incluyan un componente de mitigación cuantitativo fuerte en sus INDC. Por otra parte, en relación con el alcance de las INDC, las Partes no pudieron ponerse de acuerdo en el lenguaje sobre el financiamiento u otros medios de ejecución, lo que causó decepción entre los países en desarrollo. Las cuestiones relacionadas con el financiamiento, por lo tanto, siguen siendo un área fundamental en donde se deberá generar confianza en 2015.

Otra cuestión sobre la que las Partes no estuvieron de acuerdo fue sobre cómo se comunicarían las INDC y cuál debería ser su posible consideración ex ante o revisión. Muchos países en desarrollo insistieron en que Lima sólo debía centrarse en el proceso de comunicación. Algunas delegaciones, entre ellas la de EE.UU., prefieren un proceso o período “consultivo”. Otros, como la UE y AOSIS, exigieron una revisión fuerte que evalúe el efecto agregado de las INDC en relación con los últimos hallazgos de la ciencia del clima y lo que se considera necesario para evitar un cambio climático peligroso. Considerado por algunos el eslabón más débil del resultado de Lima, el texto de la decisión simplemente pide que la Secretaría publique las INDC comunicadas en el sitio web de la CMNUCC y prepare, para el 1 de noviembre de 2015, un informe de síntesis sobre su efecto agregado. Esto se traduce en la ausencia de cualquier tipo de revisión ex ante de las contribuciones individuales en 2015.Además, también deja a las Partes con menos de un mes para su posible ajuste antes de la CP 21 de París, en diciembre de 2015. Como consecuencia de la fuerte oposición de algunos, como los LMDC, a la revisión de sus INDC, este resultado decepcionó a muchos. Sin embargo, algunos observadores desencantados consideraron que, con independencia de su contenido, la decisión no tendrá fuertes implicaciones sobre la acción climática global, sugiriendo que los principales factores que impulsan el nivel de ambición de las contribuciones nacionales son –en todo caso- externos al proceso de la CMNUCC.

SUBIENDO EL TECHO

Con respecto a la mejora de la ambición previa a 2020 (corriente de trabajo 2 del ADP), las reuniones de expertos técnicos (TEM) surgieron como un área donde los países podrían encontrar una causa común. En relación con la cuestión clave de cómo llevar a cabo el trabajo de la corriente 2 más allá de París, hubo un amplio acuerdo sobre que las TEM –que han creado un espacio más técnico y menos político para las discusiones en torno a la ampliación de la aplicación y que permiten “tirar el muro de ladrillo de la CMNUCC” mediante la participación de actores no estatales– serían el vehículo adecuado. El resultado de Lima establece un proceso claro para basarse en la experiencia de las TEM proporcionando orientación sobre su finalidad, organización y seguimiento, y buscando involucrar más a las instituciones y los mecanismos clave de la Convención. Sin embargo, se mantuvieron las posiciones divergentes sobre la manera de garantizar la aplicación del Plan de Acción de Bali, en particular con respecto a la provisión de los medios de implementación para los países en desarrollo, y la mejora de los esfuerzos de mitigación de todas las Partes con arreglo a la Convención. Como resultado, el texto final no incluye una propuesta de “Mecanismo de Implementación acelerada” para evaluar los avances realizados en estos ámbitos –una idea originada en la convicción de los países en desarrollo de que el liderazgo de los países desarrollados antes de 2020, que en la actualidad sigue siendo insuficiente– será esencial tanto para la lucha contra el cambio climático como para asegurar que se establezca un exitoso acuerdo en 2015.

Los debates de la CP sobre el financiamiento a largo plazo, que los países en desarrollo querían que diera lugar a nuevas garantías –tales como hitos cuantitativos– sobre la ampliación del financiamiento del clima por los países desarrollados a US$ 100 mil millones anuales para el año 2020, y más allá, también fueron decepcionantes para los países en desarrollo. Sin embargo, un éxito innegable fue la movilización inicial de recursos del GCF, que alcanzó su meta de US$ 10 mil millones, recogiendo un total de US$ 10,2 mil millones en promesas para el final de la Conferencia de Lima, tanto de los países del Anexo I como de aquellos que no están incluidos en el Anexo I. Aunque los países desarrollados lo consideraron una señal de compromiso y algo por lo que merecerían el debido reconocimiento, los países en desarrollo sintieron que la capitalización del GCF, junto con el primer diálogo ministerial bienal sobre financiamiento climático organizado durante la segunda semana y las presentaciones bienales de los países desarrollados sobre la ampliación del financiamiento del clima, seguían siendo insuficientes. Algunos sugirieron que antes de celebrar las promesas del GCF, primero tendrían que ver cómo y si se traducirán en recursos para el Fondo.

La primera sesión de la evaluación multilateral de las metas de mitigación de los países desarrollados, organizada como parte del OSE 41, reflejó una divergencia similar en las posiciones. Los países del Anexo I celebraron el evento porque “fue más allá de la simple presentación de informes” y aumentó la transparencia y generó confianza, mientras que algunos países en desarrollo consideraron que el proceso requiere un mayor fortalecimiento en forma de un claro “seguimiento”, como por ejemplo conclusiones sustantivas para que sean consideradas por OSE. A pesar de estas diferencias y dada el positivo “Espíritu de Lima” que se caracterizó por un intercambio abierto de opiniones y una transparencia que persistió durante toda la conferencia, estos desarrollos quizás hayan logrado “elevar el techo” de la ambición previa a 2020, y por lo tanto reconstruir parte de la confianza y fe en el difícil año que queda por delante.

PERMITIENDO CONSTRUIR

Muchos esperaban que el impulso creado por los acontecimientos políticos de los últimos meses contribuiría a crear un ambiente de confianza en Lima. Estos eventos incluyeron la capitalización inicial del GCF, el anuncio de la UE sobre su meta de mitigación para 2030 y, en particular, los anuncios bilaterales de EE.UU. y China sobre sus respectivas metas de mitigación para 2025 y 2030, así como de EE.UU. e India sobre la ampliación de su cooperación en materia de cambio climático (incluyendo en particular la eliminación gradual de los HFC). Sin embargo, pronto se hizo evidente que había transcurrido muy poco tiempo desde estos eventos políticos externos y señales de cambio de alto nivel como para que pudieran traducirse en cambios fundamentales en las posiciones de negociación. Aun así, algunos encontraron indicios perceptibles de un impacto más inmediato. Por ejemplo, el modo en que se definen las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas en el Llamado de Lima para la Acción por el Clima “a la luz de las circunstancias nacionales” es casi una cita literal del anuncio conjunto de noviembre de EE.UU. y China. Queda por ver si en la sesión del ADP de febrero se verán cambios en las posiciones de negociación, teniendo en cuenta que las Partes ya habrán tenido tiempo para reflexionar sobre estos eventos.

A pesar de que las Partes llegaron a Perú con expectativas diferentes y posiciones de vista muy divergentes, al final la mayoría sintió que –en palabras de la Ministra de Asuntos Ambientales de Sudáfrica, Edna Molewa– la Conferencia de Lima logró alcanzar un “delicado equilibrio en cuestiones muy difíciles” y establecer “una base sólida” para el trabajo hacia París.

Pero ¿realmente fue así? Los dos resultados clave de Lima, la decisión sobre el Avance de la Plataforma de Durban y su anexo que contiene elementos para un proyecto de texto de negociación, pueden haber servido para hacer avanzar el proceso y generar un sentimiento compartido de logro y confianza en el proceso. Sin embargo, dado que las cuestiones políticas clave, como la diferenciación y el financiamiento, siguen sin resolverse, muchas Partes no deseaban declarar que el resultado de Lima era un éxito absoluto.

El año 2015 definirá cuál es el verdadero significado de la Conferencia de Lima sobre el Clima. Muchos se preguntan si el positivo “Espíritu de Lima” persistirá en el camino a París. Pero quizás sea más importante preguntarse si el resultado de Lima permitirá construir en París una “casa” donde todas las Partes puedan coexistir, teniendo en cuenta que en este proceso interviene una Parte que no negocia: la naturaleza.

Fuente: http://www.iisd.ca/vol12/enb12619s.html

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