Fuentes renovables de energía en América Latina y el Caribe: situación y propuestas de políticas

Autor(es) Institucional(es):German Agency for Technical Cooperation |
NU. CEPAL

Fecha de publicación:2004-05-19 

Símbolo ONU:LC/L.2132

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La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en agosto de 2002, respondió a un nuevo ciclo de reuniones mundiales que se inició con la Cumbre del Milenio. Este nuevo ciclo se caracteriza principalmente por el foco del debate, el cual se ha ido desplazando desde las declaraciones de principios hacia la identificación de objetivos y áreas de acción concretas, con compromisos de tipo cuantitativo y plazos de cumplimiento.

Las discusiones en torno a la energía tuvieron un lugar importante en la Cumbre de Johannesburgo. Se enfatizaron los vínculos positivos del acceso a la energía con la erradicación de la pobreza y la mejora en la salud y calidad de vida de las personas. Si bien hubo acuerdo en la necesidad de expandir el uso de los recursos energéticos renovables y aumentar la proporción de la producción de energía procedente de fuentes renovables, no fue posible, a diferencia de otras áreas de debate, establecer metas y plazos a escala global. No obstante, en algunas regiones como América Latina y el Caribe sí se acordaron metas concretas a través de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible.

La Conferencia Regional para América Latina y el Caribe sobre Energías Renovables (Brasilia, octubre de 2003) no sólo representó uno de los esfuerzos iniciales para hacer realidad la meta acordada en Johannesburgo, sino que constituyó la primera reunión conjunta de autoridades y representantes de los Ministerios de Medio Ambiente y de Energía de la región. En esta Conferencia se aprobó la Plataforma de Brasilia sobre Energías Renovables, que establece entre sus principales puntos impulsar el cumplimiento de la meta de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible de lograr en el año 2010 que la región, considerada en su conjunto, utilice al menos un 10% de energies renovables del consumo total energético, sobre la base de esfuerzos voluntarios y teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones nacionales. Este porcentaje podría ser incrementado por aquellos países o subregiones que, de manera voluntaria , deseen hacerlo.”

Como se demuestra en el presente trabajo, a fines de 2002, la región de América Latina y el Caribe ya cumplía con las metas impulsadas en Brasilia, dado que las fuentes renovables de energía aportaban más de la cuarta parte a la oferta total de energía (25.7%).1 Entre éstas se destacan la hidroenergía con aproximadamente un 15%, la leña con un 5.8% y los productos de caña con un 4.1%. El resto de las fuentes renovables como las biomasas (0.5%) y la geotermia (0.7%) son marginales, y las fuentes de energía eólica y solar, a pesar de ser utilizadas, no se contabilizan aún para formar parte de la oferta de energía.

La región posee una dotación importante de recursos, tanto de fuentes fósiles como renovables. La relación reserva/producción de petróleo excede los 35 años y la de gas natural supera los 40. A su vez, el potencial hidroeléctrico económicamente aprovechable supera los 500 GW, de los cuales se utiliza sólo el 22%. A pesar de los recursos disponibles, no se observa un desarrollo adecuado de la energía geotérmica. Por otra parte, según se observa más adelante en el análisis subregional, pareciera que no están debidamente contabilizados los aportes de otras fuentes de energía como la solar y la eólica.

La integración equilibrada de las dimensiones del desarrollo sostenible constituye el marco de referencia sobre el cual la CEPAL ha desarrollado este trabajo. Por lo tanto, el presente estudio pretende cubrir los ámbitos económico, social, energético y ambiental desde una perspectiva integradora. En este contexto, la meta alcanzada por la región en su conjunto debe analizarse cuidadosamente, por cuanto se observan marcadas diferencias entre las subregiones y los países de una subregión:

  • En la dotación de recursos naturales, así como en las estructuras de abastecimiento y consumo de energía; y
  • En la institucionalidad y las condiciones de base para impulsar políticas de promoción y penetración de las fuentes renovables.

El análisis de la renovabilidad de la oferta total demuestra que la subregión Caribe 1 (Barbados, Granada, Guyana, Jamaica, Suriname y Trinidad y Tabago) se encuentra considerablemente por debajo de la línea del 10%, mientras que México lo supera sólo ligeramente. En consecuencia, será necesario realizar un gran esfuerzo si se quiere alcanzar en el primer caso y sostener en el segundo la meta de participación de fuentes renovables en la oferta total. Aquellas subregiones que se ubican dentro de la faja del 20% a 30% (como República Dominicana, Haití y Cuba, pertenecientes a la subregión del Caribe 2, y la Comunidad Andina) deberían actuar en forma decidida, tanto en términos de políticas como de promoción de proyectos relativos a fuentes renovables. Por otra parte, en algunos países centroamericanos, como Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, el papel de la dendroenergía es muy importante y, si bien por un lado, en términos de desarrollo sostenible, resulta positivo por cuanto indica una baja utilización de combustibles fósiles, por el otro es claramente negativo, a causa del fuerte impacto sobre los recursos forestales nacionales y la calidad de vida de los usuarios.

Por el contrario, en países como Argentina, México, Venezuela y Ecuador, donde la utilización de la biomasa con fines energéticos es casi marginal, podrían presentarse problemas de sostenibilidad debido a la fuerte utilización de combustibles fósiles a nivel del consumo final industrial y residencial, y del consumo intermedio, en la generación eléctrica. En estos países, se observa que los hidrocarburos representan entre un 80% y 90% de la oferta total de energía.

Aparte de este posicionamiento general de las subregiones y de ciertos países con relación a la iniciativa, surgen otros puntos de análisis que resultan interesantes, ya sea por sus implicancias a mediano plazo o por la composición y estructura de la sostenibilidad de la oferta energética.

El índice de sosteniblidad residencial (ISR) da cuenta de la importancia de la leña para satisfacer los requerimientos calóricos básicos de las familias, principalmente para la cocción de alimentos, la calefacción y el agua caliente. Un alto ISR significa que el país es fuertemente dependiente de la leña para satisfacer las necesidades de la población. A lo largo de este estudio, se ha observado que en la región se presentan situaciones muy diversas en relación con la tecnología de combustión de la leña y sus condiciones de uso, lo que afecta su eficiencia energética y acarrea efectos negativos para la salud.

Asimismo, el ISR registra los pasivos sociales, sobre el nivel de pobreza de la población en general, así como del acceso de la población en áreas urbano-marginales y rurales a fuentes de mayor calidad. De esta forma, las fuentes de mayor calidad se asocian por lo general a un costo monetario superior, pero también a una mayor eficiencia y rendimiento, a un menor tiempo dedicado al acopio de combustible y a niveles más bajos de contaminación intradomiciliaria.

Las subregiones más dependientes de los combustibles fósiles (Caribe 1 y México) se encuentran por debajo de la línea del 20% del ISR y son grandes consumidores de hidrocarburos líquidos secundarios. En este caso, podrían presentar un mayor consumo de energía útil, y por lo tanto un mayor nivel de satisfacción de los requerimientos básicos para uso calórico, que el resto de las subregiones. En el extremo opuesto, se encuentran los países centroamericanos con una relación superior a 1.4 veces, lo que indica no sólo la existencia de una excesiva dependencia de la leña, tanto en el área rural como urbano marginal, sino la inexistencia de un abastecimiento adecuado, en términos de acceso y calidad, que permita satisfacer las necesidades calóricas básicas.

Otro indicador de los grados de sostenibilidad de los sistemas energéticos es el índice de generación eléctrica contaminante, medido a través de la cantidad de CO2 emitida con relación a la producción total de electricidad (Tn CO2/GWh). Las subregiones Caribe 1 y 2, además de México, demuestran poseer una generación particularmente contaminante en términos de emisiones de CO2. En el caso de México, ello obedece al papel predominante de los combustibles fósiles en la generación eléctrica (prácticamente el 70% del parque es térmico). En el caso de los países del Caribe, ese papel se asocia evidentemente a un proceso menos eficiente de la generación, con bajos niveles de rendimiento del parque de generación térmica.

Como se señaló anteriormente, el objetivo específico del presente trabajo fue realizar un análisis sobre la sostenibilidad de la oferta energética y describir la situación al año 2002. Como resultado, se obtuvieron conclusiones positivas en algunos casos y surgieron interrogantes en otros.

No obstante, queda pendiente tratar esta problemática en un análisis no estático, sino dinámico. Es decir, es necesario diseñar un conjunto de escenarios posibles para los países de América Latina y el Caribe y observar las condicionantes nacionales, subregionales y regionales, de manera que aquellos países o subregiones que no cumplen las metas planteadas en la Iniciativa Latinoamericana puedan aplicar políticas que les permitan acercarse a las mismas. Asimismo, esta medida ayuda a que aquellos países que sí las cumplen, pero que corren el riesgo de caer en incumplimiento, puedan redireccionar sus estrategias y políticas hacia un desarrollo sostenible del sector energético.

La detección de barreras específicas junto con otras acciones debería constituir la base de las políticas públicas a favor de las energías renovables. Las barreras para la aplicación de medidas de eficiencia energética y de aprovechamiento de las energías renovables están bien documentadas y se clasifican generalmente en cinco tipos: técnicas, regulatorias, económicas, financieras e institucionales. En este documento se incluye un análisis de estas barreras a las que se agregó un nuevo tipo de obstáculo detectado, relacionado con determinados comportamientos sociales existentes en la región.

Del diagnóstico de este trabajo surge la necesidad de desarrollar y modernizar las estructuras institucionales a fin de lograr una verdadera integración de las políticas públicas que además permita sinergias con el financiamiento internacional y la inversión privada. Así como la tarea más importante del decenio pasado fue la construcción de una institucionalidad ambiental, la tarea fundamental de la próxima década debe ser lograr una verdadera transversalización del tema ambiental en la agenda económica y social. Un elemento esencial de la transición hacia la plena incorporación de la sostenibilidad ambiental en la agenda económica será considerarla como una oportunidad y no meramente como una restricción al desarrollo económico.

Por otra parte, es necesario reducir el espacio a múltiples fallas de gobierno que se abre durante el complejo proceso a través del cual se gestan, formulan, articulan y coordinan las intervenciones públicas. Asimismo, se debe mejorar la calidad e interacción de un conjunto importante de organizaciones, instituciones y políticas públicas que frecuentemente se consideran por separado como si se tratara de entidades con vida propia y efectivamente autónomas entre sí. Esto es común en varios de los casos analizados de programas que intentaron lograr una mayor penetración de las fuentes renovables, en los que se comprobó que no se contó con la información ni los incentivos suficientes para asegurar la necesaria integración, coherencia y coordinación de políticas sectoriales, y en relación con los objetivos generales de la política energética. Esta situación se agrava aún más con el hecho de que en todas las subregiones se observa una multiplicidad y atomicidad de actores internacionales – organismos gubernamentales e intergubernamentales, regionales y extraregionales, organizaciones no gubernamentales, etc.- que intervienen en diferentes ámbitos de la política (por lo general, en el diseño y la implementación de los proyectos.)

Por lo tanto, en el caso de las fuentes renovables de energía, resulta claro que se necesitará de la determinación de las instancias y autoridades políticas para establecer los mecanismos necesarios de la misma forma que se hizo con el proceso de reforma al sistema energético. Se pretende por tanto que los países incorporen explícitamente en sus líneas estratégicas una mayor penetración de las fuentes renovables que contribuya a lograr una mayor seguridad energética; a una energización más eficaz en el marco de los programas de combate a la pobreza; a mitigar los problemas ambientales; y, dado el mayor uso de fuentes endógenas, al ahorro de divisas. Para ello, es fundamental construir alianzas con grupos locales dentro del marco de la cooperación internacional.

Por lo tanto, en el marco de este esquema, se propone reproducir las condiciones en que se apoyaron los cambios provocados por las reformas. En este sentido, si esos procesos se vieron acompañados por acciones dirigidas a modificar la organización institucional, los principios regulatorios y la modalidad de coordinación, entonces se deberá intervenir en el ámbito de las fuentes renovables i) para disponer de una institucionalidad más fuerte y acorde con la propuesta; ii) para introducir modificaciones fundamentales a los marcos regulatorios existentes; y iii) en la organización de los mercados, el grado de descentralización jurisdiccional y las condiciones de acceso. Todos estos son ámbitos de acción subsidiaria del Estado.

De esta forma, se supone entonces que en estos tres planos la participación del Estado será inevitable, pues tendrá un papel coordinador en función del espacio construido para la viabilidad de las políticas e intervendrá directamente en la ejecución de las inversiones (por ejemplo, electrificación rural) o mediante instrumentos de fomento que hagan atractiva la participación de los inversionistas privados. Entre estos instrumentos, se incluyen los impuestos y subsidios que operan sobre los precios de la energía, el impuesto a la sustitución entre fuentes y/o a la penetración de aquellas fuentes más limpias, cuyo fin es promover el uso racional de la energía y alcanzar objetivos de carácter ambiental y otros. Sin duda, el grado de intervención pública y el carácter de los incentivos dependerán de la situación de cada uno de los países.

En la actualidad, el tema de las energías renovables es puesto en la agenda pública por quienes se preocupan, ya sea desde la autoridad o de la sociedad civil, del medio ambiente. Ello resulta útil para estimular las iniciativas de aprovechamiento de las energías renovables, pero no es lo suficientemente consistente en el marco de las políticas energéticas, que han tendido a privilegiar las fuentes convencionales, pues al ingresar al espacio de lo energético con una visión fundamentalmente económica, las energías renovables pasan a segundo plano debido a sus mayores costos de entrada.

Sin embargo, esta situación está cambiando lentamente, ya que otros temas de la agenda pública, asociados de una u otra forma al aprovechamiento de las energías renovables, tienen hoy un lugar prominente en las preocupaciones de los Estados nacionales, y en algunos casos subnacionales, de la mayoría de los países de la región.

Las diferentes iniciativas observadas en los países de la región deberían considerarse desde una visión integral del sector energético, lo que implica condicionar su evolución a las exigencias del desarrollo sostenible. De ahí, deberían surgir líneas estratégicas que orienten la formulación de las políticas públicas. Éstas deberían ponderar adecuadamente el papel de las energías renovables en el crecimiento económico, el empleo, el medio ambiente, el desarrollo rural, la energización universal y la gobernabilidad de los recursos, especialmente el agua-.

En consecuencia, a partir de esta visión integral, en este trabajo se plantean cuatro temas relevantes e iniciativas con propuestas concretas para América Latina y el Caribe:

  • La revaloración ambiental y social de la hidroenergía bajo las exigencias del desarrollo sostenible;
  • La contribución de las fuentes renovables al desarrollo integral de las comunidades rurales;
  • El uso racional de la leña; y
  • El papel de la biomasa y los biocombustibles

Estos desafíos deben abordarse

considerando las oportunidades contenidas en la nueva Directiva Europea de Enlace sobre emisiones (Eurokyoto), que ofrece a la región la oportunidad de entrar a un régimen global de comercio de emisiones, tendiente a constituir un sistema institucionalizado en función de los proyectos ya identificados en la fase piloto del Protocolo de Kyoto, y evaluando la posibilidad de aplicar modalidades de compra garantizada (feed-in) que han demostrado tener mucho éxito en Europa.

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